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O encarceramento em massa como política de segurança

Coletiva Publicado em 17.06.2015

O aparecimento, a expansão e o fortalecimento do PCC não são uma coincidência ou um efeito adverso passageiro, mas sim o resultado mais objetivo da política de encarceramento levada a cabo no estado de São Paulo e, ao mesmo tempo, a condição necessária para sua continuidade.

Centro de Detenção Provisória de Pinheiros: exemplo da superlotação do sistema Foto: Apu Gomes/Folhapress

Autoras: Camila Nunes Dias, Josiane Silva Brito, Laís Boás Figueiredo Kuller, Mayara de Souza Gomes

O tema da segurança pública tem gerado as mais diversas reflexões no campo das ciências humanas e muitas preocupações no cotidiano da população. Também no momento das disputas para cargos eletivos ganha cada vez mais destaque. Nesse sentido, Adorno (2003) traz estudos que apontam o crescimento das taxas de quase todas as modalidades de crimes – patrimoniais e contra a vida – ao longo dos últimos quarenta anos. Esse aumento da criminalidade veio acompanhado de um aumento na circulação da riqueza e da renda. Tais mudanças provocaram não apenas alterações no fenômeno do crime e da violência, mas acabaram por inserir tais elementos como parte do dia a dia dos brasileiros.

Ao lado da expansão das taxas de crimes, a atuação de organizações criminosas, sobretudo daquelas envolvidas com o tráfico de drogas e de armas, tem sido outro elemento muito presente nesse debate. No caso do estado de São Paulo, o Primeiro Comando da Capital (PCC) possui ampla hegemonia no “mundo do crime” e o controle sobre diversos territórios, especialmente bairros pobres da periferia das grandes e médias cidades e o sistema prisional (DIAS, 2013). Em linhas gerais, o PCC é fruto de uma articulação de presos em resposta à atuação historicamente violenta e arbitrária do estado dentro das prisões, que teve seu auge no episódio conhecido como Massacre do Carandiru, em 1992.

O foco deste texto é a política de encarceramento levada a cabo no estado de São Paulo nas últimas duas décadas. O argumento central desenvolvido é de que o aparecimento, a expansão e o fortalecimento do PCC não são uma coincidência ou um efeito adverso passageiro, mas sim o resultado mais objetivo dessa política de encarceramento e, ao mesmo tempo, a condição necessária para sua continuidade.

O crescimento das taxas de crimes violentos

A fim de delinear os contornos de um contexto em que as demandas por maior rigor nas penas e na punição ao crime comum emergem, apresentamos um panorama geral do crescimento das taxas de alguns crimes a partir dos anos 1990 no estado de São Paulo.

Conforme pode ser visto no gráfico a seguir, em todo o período considerado há um aumento nas taxas de roubos1 – com ligeiras quedas em alguns anos –, sobretudo os delitos contra o patrimônio, em especial roubo e furto, que configuram o maior número de ocorrências policiais. Vale salientar que esses delitos estão também entre aqueles que mais afetam a sensação de segurança da população das grandes e médias cidades.

Fonte: Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo (1996-2014)

Os dados sobre tipos de roubo que requerem maior sofisticação e organização, como de carga e a instituição financeira (DIAS, 2013), começaram a ser disponibilizados de forma desagregada a partir de 2005, pela Secretaria de Segurança Pública, e o que se observa é um crescimento de ocorrências dessa natureza. Naquele ano foram registrados 133 roubos a instituições financeiras, número que subiu para 243 em 2013 – quase o dobro. Já quanto a roubo de carga, as ocorrências passaram de 4.266 para 7.959, no mesmo período. Em ambos os casos, percebe-se um incremento bastante superior ao dos demais crimes analisados, inclusive quanto ao total de roubos exposto no gráfico acima.

O delito de tráfico de drogas expressa de forma mais direta o resultado de alterações legislativas ocorridas recentemente. Conforme fica claro no gráfico a seguir, após a promulgação da nova Lei de Drogas (11.343/2006) as mudanças ocasionaram um aumento da criminalização e do aprisionamento, provocando um impacto enorme nas taxas de encarceramento. Importante ressaltar que essa lei descriminaliza o usuário de drogas, vetando a aplicação da pena de prisão por esse motivo. Ao invés de produzir o efeito de redução do aprisionamento de jovens em decorrência do uso e da dependência de substâncias ilícitas, o que vimos foi um crescimento exponencial das ocorrências de tráfico de drogas, sinalizando para um efeito perverso das mudanças legislativas sobre a discricionariedade e o arbítrio policial no que diz respeito à definição e à classificação do usuário e do traficante2.

Fonte: Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo (anos 1996-2014)

No que concerne ao número de ocorrência de homicídios dolosos, observamos no estado de São Paulo um fenômeno que tem provocado uma série de estudos e de análises com vistas a explicá-lo: uma queda vertiginosa na última década, em comparação com a anterior, que apresentou as maiores taxas da história, com o auge alcançado no ano de 1999. A par da tentativa do governo estadual de capitalizar essa recuo, atribuindo-o às políticas de segurança adotadas, não há nenhuma mudança nas ações implementadas nessa área capaz de explicar uma redução de 70% nos homicídios num período de aproximadamente dez anos.

Fonte: Secretaria de egurança Pública do Estado de São Paulo (1996-2014)

Entre as explicações para esse fenômeno inédito no Brasil em sua intensidade, abrangência e estabilidade, são muitos e diversos os argumentos mobilizados: campanha do desarmamento, presença de organizações não governamentais na periferia, a reestruturação das Polícias Civil e Militar, a criação do Departamento de Homicídios e Proteção à Pessoa (DHPP) dentro da Polícia Civil paulista, mudanças demográficas, mudanças socioeconômicas, melhoria da infraestrutura urbana, aumento do encarceramento, aumento do efetivo da Polícia Militar etc. (NERY, 2008; PERES et al. 2012). Além desses argumentos, outros estudos, sobretudo de cunho etnográfico, têm ressaltado que mudanças no âmbito das relações do mundo do crime provocaram a queda dos homicídios em São Paulo (DIAS, 2013; FELTRAN, 2012).

Não pretendemos nos alongar nem aprofundar essa discussão. Contudo, cabe aqui indicar que a partir dos dados coletados em alguns anos de pesquisa (DIAS, 2013; SALLA, 2008), bem como do acúmulo de análises sobre a questão do crime, da violência e da segurança em São Paulo, é possível afirmar que uma queda de tal magnitude não pode ser explicada por fatores isolados ou através de uma relação unicausal. Considera-se, portanto, que esse fenômeno só pode ser analisado a partir de uma multiplicidade de fatores – que, certamente, coloca em relação todos os fatores mencionados – e compreendido a partir de profundas mudanças nas dinâmicas sociais que envolvem o “mundo do crime”.

De forma sintética, tais mudanças estão relacionadas a uma maior organização das atividades ilícitas, que envolveu uma alteração no padrão de comportamento dos indivíduos a elas vinculados, novas formas de conduta, novas formas de resolver e mediar conflitos em que o homicídio deixa de ter o lugar de destaque que tinha outrora (DIAS, 2013). Nesse sentido, tanto a queda dos homicídios quanto o aumento dos roubos, por exemplo, são expressões de um cenário em que o crime adquire uma estruturação, organização e uma articulação jamais vistas e não passíveis de ser identificadas em qualquer outro estado da Federação. Nosso argumento central é que a prisão foi (e é) o locus de organização do crime e o processo de encarceramento massivo foi (e é) seu principal vetor.

Segurança pública se faz com prisão?

Segundo o Conselho Nacional de Justiça, em 2014, com 715.655 detentos nas penitenciárias e em prisão domiciliar, o Brasil ocupou, no lugar da Rússia, o posto de terceiro país com a maior população carcerária do mundo. Em duas décadas (1990-2010) a população carcerária brasileira aumentou 450%.

A população carcerária paulista, que responde por quase 40% dos detentos do país, também passou, nas últimas duas décadas, por um crescimento vertiginoso, observado tanto em números absolutos quanto em relação à taxa por 100 mil habitantes. Tal crescimento foi, em certa medida, acompanhado da expansão das bases físicas do sistema a partir da multiplicação do número de estabelecimentos prisionais, fenômeno observado já na virada da década de 1980 para a de 1990 (SALLA, 2007). Embora seja possível identificar aumento tanto na população quanto na estrutura física do sistema, esta última não acompanhou o ritmo frenético da primeira. Os dados a seguir mostram que a estrutura do sistema penitenciário paulista é extremamente deficitária quantitativa e qualitativamente.

A opção pelo encarceramento como resposta ao crescimento dos crimes tem sido feita no estado de São Paulo desde a década de 1980, com maior intensidade a partir dos anos 1990. Segundo Salla (2007), entre 1976 e 1986, ou seja, em uma década, houve um aumento de 40% no número de pessoas encarceradas. Durante a gestão do governador Franco Montoro (1983-1987), o sistema penitenciário passou por uma reformulação no modelo de gestão, abrindo diálogo entre presos e dirigentes de estabelecimentos prisionais, dentro de uma política humanizadora para os presídios (ALVAREZ, SALLA, DIAS, 2013). O novo modelo, no entanto, não vingou. Entre 1983 e 1987 observou-se o aumento de 50% no total de unidades da Coordenadoria dos Estabelecimentos Penitenciários do Estado (Coesp). Se em 1983 havia 14 unidades prisionais, ao final da gestão Fleury (1994) registravam-se 43 estabelecimentos penitenciários no estado. Entre 1979 e 1994, o número de detentos saltou de 17.192 para 55.003 – um aumento de 230% em quinze anos. Essa expansão é ainda maior entre 1994 e 2013, em torno de 277%, e a taxa de pessoas presas a cada 100 mil habitantes maiores de 18 anos subiu de 160 para 616,5.

O gráfico abaixo mostra o crescimento do encarceramento no estado de São Paulo nesses vinte anos. Ao longo do período, e mais especificamente a partir de 1999, percebe-se a expansão do sistema penitenciário e, desde 1998, um significativo aumento na população carcerária.

Fonte: DIAS (2013); Depen3.

Em 2005, segundo relatório do Depen, o estado apresentava um déficit de 31.609 vagas. Em 2013, havia 97.363 vagas a menos que a quantidade de encarcerados, conforme se verifica no gráfico abaixo.

Fonte: Depen (2005 a 2012); Anuário Brasileiro de Segurança Pública (2013).

A partir do exposto, conclui-se que, embora o sistema tenha se expandido ao longo das últimas décadas no que tange à capacidade física, não foi possível acompanhar o crescimento ainda mais veloz e intenso do encarceramento. Esse descompasso mostra-se brutal sobretudo se analisarmos a disparidade verificada em outros fatores, como a proporção entre agentes penitenciários, oficialmente responsáveis pela custódia, e presos. O déficit da relação agente/preso vem aumentando, paralelamente aos processos aqui descritos e como decorrência direta deles. Levando em conta apenas os últimos anos, em 2008 havia um agente para cada cinco presos, proporção que em 2012 passa a ser de um agente para cada oito presos. Mas, se observarmos a proporção de fato, que exclui a imensa quantidade de agentes afastada por problemas de saúde, em férias, em desvio de função e, ainda, considerando que em São Paulo o número total de agentes é dividido em quatro turnos de trabalho, a relação agente/preso atinge uma taxa só passível de ser vista in loco – não é incomum chegar a ser de um funcionário para trezentos detentos –, e ela é a chave para compreendermos as mudanças ocorridas no âmbito do sistema prisional paulista e, num segundo momento, no mundo do crime em São Paulo.

Na medida em que o estado não era mais capaz de dar conta da custódia dos internos, transferindo a prerrogativa de imposição da ordem aos próprios presos, acabou-se por criar as condições propícias para o fortalecimento de grupos organizados: encarceramento em massa + superpopulação carcerária + insuficiência de agentes do estado + déficit material de todos os tipos = fortalecimento de facções prisionais.
Se do ponto de vista dos requisitos básicos para o pleno funcionamento do sistema, como estrutura física e vigilância, pode-se verificar a insuficiência dos “recursos” empreendidos pelo governo paulista, passemos à análise do tipo de “tratamento” recebido pelos detentos, ou seja, dos dados sobre trabalho e educação.

Sobre a oferta de atividades relacionadas à laborterapia no sistema penitenciário, interna ou externamente, de 2005 a 2012 não houve nenhum aumento no número de presos assistidos por esse tipo de programa, senão uma queda significativa em 2006, passando de 29,25% da população carcerária em 2005 para 17,21 em 2006. Em 2012, último ano disponível, a porcentagem era de 24,19%. No que concerne aos dados disponíveis, também observamos uma queda na assistência educacional, já que em 2008 eram cerca de 18 mil assistidos e em 2012 esse número caiu para 11 mil.

Como se percebe, a Lei de Execução Penal (7.210/84) estabelece que é dever do Estado promover a ressocialização do preso. Nesse sentido, o trabalho e o estudo são essenciais e o acesso a eles é direito do detento. Apenas em 2011 o governo federal instituiu o plano estratégico4, com diretrizes para ampliar a oferta e a qualidade do ensino dentro do sistema prisional. Em São Paulo, a Secretaria de Assuntos Penitenciários (SAP) e a Secretaria de Educação (SE) firmaram parceria com o Programa Educação nas Prisões5 (PEP) para instituir uma matriz curricular e outras disposições sobre o ensino dentro dos estabelecimentos prisionais. Resta avaliar se essa parceria será capaz de superar os muitos obstáculos postos à educação em estabelecimentos onde a disciplina e a segurança são elementos prioritários e preponderantes sobre os demais.

Outro dever do Estado em relação à pessoa presa é a assistência material, conforme prevê a LEP. Assim, como a custódia da pessoa pertence ao Estado, este deve fornecer bens materiais para sua subsistência dentro do estabelecimento prisional. No entanto, a carência desses bens é uma realidade incontestável. Os “jumbos” 6, por exemplo, são as expressões mais acabadas da incapacidade do Estado em cumprir a legislação em vigor, impondo à família do preso uma obrigação que não lhe compete. Além disso, é o próprio Estado que oferece condições para o empoderamento dos grupos organizados dentro das prisões, que acabam por suprir tais necessidades, enredando os presos mais vulneráveis numa relação de dependência e subserviência (DIAS, 2014). Em 2013 a SAP baixou uma resolução7 que regulamenta e padroniza a entrega de bens materiais ao preso, uma espécie de kit mínimo que dê inicialmente a garantia de subsistência dentro do estabelecimento prisional. A despeito da resolução criada há pouco mais de dois anos, têm-se que seu fornecimento é pontual, não corresponde à necessidade de toda a população carcerária8e nunca logrou ser implementado efetivamente.

Uma saída falaciosa, a privatização

Diante da incapacidade do Estado de sanar os gargalos do sistema penitenciário, aponta-se como solução entregar ao setor privado a tarefa de construir e administrar as prisões, realizando a privatização do sistema penitenciário.

Proposta em 1992, a partir de um contexto de reformas neoliberalizantes e de um julgamento seletivo da experiência internacional (MINHOTO, 1997), a privatização do sistema penitenciário brasileiro teria o potencial de imprimir nas instituições carcerárias as modernas técnicas de gestão do setor privado, capacitando-as a promover serviços de melhor qualidade com menores custos. Cabral (2007) alega que a privatização das prisões possibilitaria que o investimento financeiro necessário à resolução dos seus problemas fosse efetivado pelo setor privado, dados os problemas orçamentários do Estado. A título de ilustração, enfatiza que o Estado só conseguiu prover, em 2005, 16% dos recursos necessários para sanar os déficits do sistema. Segundo Muraro (2012), a participação do setor privado na construção e gestão dos presídios pode promover um aumento no número de vagas, o cumprimento de penas de maneira digna, o estabelecimento de parcerias com a sociedade para proporcionar trabalho ao preso, além de desonerar o Estado no tocante aos investimentos de curto prazo.

No Brasil, segundo relatório da Pastoral Carcerária, existiam cerca de trinta estabelecimentos penais privatizados em 2014. Duas modalidades de privatização são adotadas: a cogestão e a parceria público-privada (PPP). Sob a cogestão, o ente privado se responsabiliza por toda a operacionalização da instituição, enquanto a direção e a guarda interna e externa ficam a cargo do Estado. Sob um contrato de PPP, as atividades de projeto, construção, financiamento e operacionalização da unidade são funções do setor privado por um período de trinta anos.

Muitos fatores impedem que a proposta de privatização do sistema penitenciário seja vista como uma solução viável para os problemas da prisão. Entre eles está a impossibilidade de representar uma prática universalizante. Segundo Minhoto (1997), analisando o processo de privatização das prisões nos Estados Unidos e na Inglaterra, apenas os estabelecimentos destinados à custódia de presos de menor potencial ofensivo à sociedade são passíveis de privatização, dado que os de maior segurança exigem investimentos maiores, como na construção de unidades à prova de fuga, na instalação de bloqueadores de comunicação e no treinamento especializado de pessoal para lidar com essa população carcerária específica (CABRAL, 2007). Estes, assim, representam um setor de menor interesse para a iniciativa privada, e o Estado continuaria arcando com seus custos elevados, além de garantir o retorno do investimento do ente privado responsável pelas instituições da ponta leve do sistema.

Sobre o assunto, Cabral (2007) afirma que instituições para custódia de presos de maior potencial ofensivo apresentam ambiente institucional mais complexo, exigindo maior atenção. Logo, deveriam ficar sob a responsabilidade do Estado como forma de minimizar os custos de transação envolvidos. Já a construção e gestão de instituições para presos de menor potencial ofensivo poderiam ficar a cargo da iniciativa privada, pois um ambiente institucional menos complexo implica custos de transação menores.

Minhoto (1997) assinala que a privatização das prisões nos Estados Unidos e na Inglaterra não redundou na resolução dos problemas que prometia resolver. A tortura, as fugas e a superlotação ainda estão presentes nas instituições do mercado. Relatório da Pastoral Carcerária (2014) aponta para a falácia do discurso da dita capacidade da privatização de reduzir os gastos públicos, visto que, numa instituição privatizada, o Estado repassa, mensalmente, o valor médio de R$ 3 mil por preso para a empresa responsável, enquanto numa instituição não privatizada o custo mensal do Estado com cada preso é de R$ 1.400. O relatório alerta, ainda, para a alta taxa de rotatividade dos agentes penitenciários terceirizados, para a precarização de seu trabalho – ilustrada pelo salário até quatro vezes menor que o de um agente público – e para o fato de terem, em média, 90 horas de treinamento, ante 400 dos agentes públicos.

Tendo em vista o cenário que apresentamos ao longo deste trabalho, julgamos importante ressaltar, de modo a não cair na cilada do discurso privatizante, que a privatização do sistema penitenciário não é uma solução viável. Além de não reduzir os gastos do Estado, não é passível de universalização. Podemos questionar essa “alternativa”, como faz Nicoli (2008), a partir da constatação de não concretização da redução da reincidência e da superpopulação nos estabelecimentos prisionais privatizados estadunidenses, tendo em vista que os entes privados que atuam no sistema prisional são regidos pela lógica capitalista de acumulação. Ou seja, mais presos, mais lucro; menos presos, menos lucro.

Considerações finais

A atuação das organizações criminosas tornou ainda mais problemática a resposta do Estado no combate à criminalidade, uma vez que elas atuam muitas vezes de maneira difusa, complexificando a dinâmica da violência. Enquanto isso, os Estados continuam com modelos que têm se mostrado limitados ou aquém da compreensão do dinamismo dessa forma de criminalidade que coloca uma série de desafios à intervenção estatal no que diz respeito ao combate ao crime dentro dos marcos legais e dos limites postos à atuação das forças de segurança numa sociedade democrática (ADORNO, 2003).

Diante de todos esses problemas e desafios, o Estado tem sido instado por setores da sociedade a dar respostas ao aumento da violência e das ocorrências de crimes a partir de uma perspectiva de “endurecimento” da intervenção estatal em relação aos autores de delitos. Nesse sentido, tais respostas acabam por ter um foco altamente punitivo e repressivo, limitadas à aplicação ou manutenção de medidas conservadoras, principalmente com a criação de legislações mais “duras”9 que envolvem, sobretudo, o uso massivo da prisão como forma por excelência de combate ao crime.

Contudo, a adoção de políticas de segurança pública com foco na repressão e na punição, que tem no uso massivo da prisão sua face mais expressiva e significativa, vem se revelando não apenas ineficiente como resposta aos desafios postos pelos problemas da violência e do crime, mas contraproducente: a prisão tem mostrado que é parte constitutiva dos problemas que supostamente visa combater. O caso mais emblemático nesse sentido é a situação do estado de São Paulo, onde a política de encarceramento em massa que tomou forma no país inteiro adquiriu uma intensidade e um volume muito maiores, contribuindo significativamente para colocar o Brasil no topo do ranking mundial de população aprisionada. Não obstante, pari passu ao processo de intensificação do encarceramento nas últimas décadas, assistimos também ao processo de constituição, expansão e consolidação do PCC dentro e fora das prisões paulistas.

Ao longo do texto, procuramos delinear os fatores que produziram as condições para que as prisões paulistas se tornassem locus por excelência de articulação do crime – articulação que acabou por produzir efeitos importantes, alterando a própria dinâmica criminal em São Paulo. Tais mudanças se refletem, por exemplo, de forma mais direta e explícita na “gangorra” das taxas de crimes em São Paulo, na qual estão de um lado, na parte de baixo, os crimes contra a pessoa (sobretudo os homicídios) e, do outro, na parte de cima, os crimes contra o patrimônio (sobretudo os roubos e o tráfico de drogas), ressaltando o crescimento de algumas modalidades mais sofisticadas de roubo, como o de carga, a banco e a carro-forte.

Em termos gerais, o encarceramento massivo fortalece e empodera cada vez mais o PCC, constituindo-se, assim, um poderoso círculo vicioso em que os elementos nele presentes se alimentam e se reproduzem reciprocamente, estabelecendo entre si uma relação simbiótica: quanto mais se encarcera, mais se fortalece o PCC e, ao mesmo tempo, o estado só tem condições de manter o encarceramento no ritmo atual porque conta com a capacidade do PCC de impor e manter a ordem no espaço prisional de forma efetiva. Desse modo, podemos compreender por que, a despeito das condições desumanas das prisões e de todos os déficits presentes nesses estabelecimentos, na última década quase não assistimos a episódios de rupturas da ordem nesses espaços em São Paulo. Nesse sentido, paradoxalmente, a hegemonia conquistada pelo PCC no mundo do crime em São Paulo torna-se grande aliada do processo de encarceramento em massa vigente no estado.


Referências

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ALVAREZ, M.C.; SALLA, F.; NUNES, C. Das Comissões de Solidariedade ao Primeiro Comando da Capital em São Paulo. Tempo Social, v. 25 , n.1, p. 61-82, 2013.

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Camila Nunes Dias é doutora em Sociologia (USP) e professora Adjunta da UFABC

Josiane Silva Brito, Laís Boás Figueiredo Kuller e Mayara de Souza Gomes são mestrandas em Ciências Humanas e Sociais pela UFABC

Publicado em Teoria e Debate