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Um país deve pagar a sua dívida?

Damien Millet e Éric Toussaint Publicado em 10.08.2011

Para as Nações Unidas, “um Estado não poderia fechar as suas escolas, as suas universidades e os seus tribunais e negligenciar os seus serviços públicos ao ponto de expor a sua população à desordem e à anarquia, simplesmente para dispor dos fundos necessários para cumprir com as suas obrigações em relação aos seus credores estrangeiros”.

Antigamente, havia, o Primeiro Mundo, o “Norte”, supostamente constituído por um bloco de prosperidade; o Segundo Mundo, aquele dos países soviéticos; e, por fim, o Terceiro Mundo, reagrupando os países pobres do Sul e submetidos desde os anos 1980 às regras do FMI. O segundo desapareceu no início dos anos 1990 com a dissolução da União Soviética. Com a crise financeira de 2008, o Primeiro Mundo transformou-se, tanto que actualmente nenhuma divisão geográfica parece pertinente. São distinguíveis apenas duas categorias de população: um punhado que tira proveito do capitalismo contemporâneo e a grande maioria, que o sustenta. Sobretudo pelo mecanismo da dívida.

Ao longo dos últimos trinta anos, os gargalos da economia mundial situaram-se na América Latina, na Ásia ou nos países ditos “em transição” do ex-bloco soviético. Desde 2008, a União Europeia, por sua vez, provoca dúvidas. Enquanto a dívida externa média total dos países da América Latina atingia 23% do Produto Interno Bruto (PIB) no fim de 2009, ela chegava a 155% na Alemanha, 187% na Espanha, 191% na Grécia, 205% na França, 245% em Portugal e 1.137% na Irlanda.1 Números nunca antes vistos.

Ao contrário dos Estados Unidos, que podem abastecer-se em liquidez na Reserva Federal, sobretudo pelo viés da criação monetária, os países-membros da zona euro não dispõem dessa ferramenta: o regulamento do Banco Central Europeu (BCE) proíbe o financiamento directo dos Estados. Assim, quando entre 2007 e 2009 houve uma mobilização para “salvar os bancos” – por uma quantia total de 1,2 bilhão de euros em compromissos e garantias diversas –, o financiamento dependeu de investidores institucionais: essencialmente fundos de pensão, companhias de seguro e… bancos privados.

Uma das consequências inesperadas da crise foi permitir aos bancos da Europa Ocidental, sobretudo franceses e alemães, o uso de fundos emprestados pela Reserva Federal e pelo BCE para aumentar, entre 2007 e 2009, a sua exposição em diversos países (Grécia, Irlanda, Portugal, Espanha) e realizar vultosos lucros. Entre Junho de 2007 (início da crise dos subprimes) e Setembro de 2008 (falência do Lehman Brothers), os empréstimos dos bancos privados da Europa Ocidental para a Grécia aumentaram 33%, passando de 120 mil milhões para 160 mil milhões de euros.

Cenários de horror

Na primavera de 2010, enquanto fortes turbulências sacudiam a zona euro, o BCE emprestava a taxas vantajosas de 1% aos bancos privados. Estes, ao contrário, exigem de países como a Grécia uma remuneração bem superior: entre 4% e 5% para empréstimos de uma duração de três meses e cerca de 12% para títulos de dez anos. Qual é a justificação para tais exigências? O “risco de default” que pesa sobre os títulos desse país. Uma ameaça tão forte que as taxas aumentaram consideravelmente: em Maio de 2011, os juros a dez anos ultrapassaram 16,5%. Além disso, a fim de conferir liquidez ao mercado da dívida soberana, o BCE está a garantir os créditos detidos por bancos privados comprando os títulos dos Estados… aos quais, em princípio, é proibido emprestar directamente.

Tal esquema merece ser perenizado de maneira obstinada? Afinal, se os bancos exigem uma remuneração que leve em conta o “risco de default”, não seria mais coerente visualizar uma suspensão dos pagamentos, ou ainda anular as dívidas julgadas ilegítimas?2 Em geral, mencionar tal opção desperta de imediato previsões de caos ao qual necessariamente ela conduziria: um “cenário de horror”, estima Christian Noyer, presidente do Banco da França.3 Mas, do ponto de vista das populações, o “cenário de horror” não seria pôr em prática os programas de austeridade anunciados?

Um analista pouco inclinado ao sentimentalismo terceiro-mundista como Henry Kissinger, ex-secretário de Estado norte-americano, afirmava em 1989 sobre o tema dos planos de ajustamento estrutural impostos aos países latino-americanos: “Nenhum governo democrático pode suportar uma austeridade prolongada e as restrições orçamentais dos serviços sociais exigidas pelas instituições internacionais”.4 Menos ainda se considerarmos que, uma vez os antigos empréstimos sendo em parte cobertos por novos empréstimos, a dívida não pára de crescer, apesar dos pagamentos: em 2009, os poderes públicos dos países em desenvolvimento tinham pago o equivalente a 98 vezes o que era devido em 1970. Enquanto isso, a dívida tinha sido multiplicada por 32.

É para esse caminho que os governos europeus estão a levar as suas populações, recusando-se a activar alavancas políticas que permitiriam uma mudança de trajectória. Uma alternativa, no entanto, é possível tanto para o Norte como para o Sul. Ao longo dos últimos dez anos, alguns países optaram por suspender o pagamento e anular uma parte da dívida: a Argentina em 2001 (graças a uma suspensão dos pagamentos durante três anos, ela impôs aos seus credores privados uma redução de mais de metade de sua dívida em 2005) ou, mais recentemente, o Equador (ver caixa no final do artigo). Sem que o caos se instale: “Tanto a teoria quanto a prática sugerem que o temor do fecho da torneira de crédito foi exagerada”, concluiu Joseph Stiglitz, economista-chefe do Banco Mundial de 1997 a 2000.5 Entre 2003 e 2010, a Argentina registou uma taxa média de crescimento anual de mais de 8%. A suspensão dos pagamentos não levou obrigatoriamente ao cataclismo prometido pelas Cassandras da dívida. Além disso, pode um default ser considerado legítimo?

As Nações Unidas

Para celebrar um contrato de empréstimo, um Estado deve dar o seu livre consentimento. Desse consentimento nasce a obrigação de pagar a dívida. Entretanto, esse princípio não é absoluto: ele é submetido à legislação do direito internacional. Assim, o artigo 103 da Carta da ONU proclama: “Em caso de conflito entre as obrigações dos membros das Nações Unidas em virtude da presente Carta e suas obrigações e qualquer outro acordo internacional, as primeiras prevalecerão”. Entre elas, encontra-se, no artigo 55 da Carta: “O crescimento dos níveis de vida, de pleno emprego e das condições de progresso e de desenvolvimento na ordem económica e social”.

Os “planos de ajuda” concedidos pela Comissão Europeia, o BCE e o FMI aos países em dificuldades (visando permitir-lhes o pagamento aos seus credores) respondem a essas exigências? Em 2009, a Letónia viu-se obrigada a reduzir as suas despesas públicas num equivalente a 15% do PIB − diminuição do salário dos funcionários de 20%, redução nas pensões de reforma (julgada anticonstitucional alguns meses depois) de 10% e fecho de escolas e hospitais.6 No entanto, desde 1980, a Comissão do Direito Internacional das Nações Unidas proclama: “Um Estado não poderia, por exemplo, fechar as suas escolas, as suas universidades e os seus tribunais, suprimir a sua polícia e negligenciar os seus serviços públicos ao ponto de expor a sua população à desordem e à anarquia, simplesmente para dispor dos fundos necessários para cumprir com as suas obrigações em relação aos seus credores estrangeiros”.7

A Convenção de Viena de 1986, que completa a de 1969 sobre o direito dos tratados,8 identifica os diferentes vícios de consentimento podendo levar à anulação de um contrato de empréstimo. O seu artigo 49 trata do “dolo”: “Um Estado ou uma organização internacional que foi levado a concluir um tratado pela conduta fraudulenta de outro Estado ou organização que tenha participado da negociação pode invocar a fraude como tendo invalidado o seu consentimento em obrigar-se pelo tratado”. Não poderíamos qualificar de doloso e fraudulento o comportamento do FMI, pela abissal diferença entre o seu discurso e a realidade?

O Fundo Monetário

O artigo 1° do Estatuto do FMI prevê que um dos seus objetivos é “facilitar a expansão e o crescimento harmonioso do comércio internacional e contribuir assim para o estabelecimento e a manutenção de níveis elevados de emprego e de rendimento real e o desenvolvimento de recursos produtivos de todos os Estados-membros, objectivos principais da política económica”. Aumento do desemprego, queda do rendimento, privatizações: as medidas impostas pela instituição levam com frequência a uma situação bem diferente. E será que se pode falar em livre consentimento de um Estado quando este fica preso entre o fogo cruzado dos especuladores do mercado financeiro, da Comissão Europeia e do FMI?

A lista de argumentos suscetíveis de justificar a suspensão dos pagamentos e de legitimar a anulação pura e simples de dívidas julgadas ilegítimas revela-se, assim, longa.9 Há alguns meses, aliás, a opção impõe-se progressivamente como uma evidência, incluindo-se aí o meio dos especuladores: segundo os bancos de investimento Morgan Stanley e JP Morgan, os mercados consideram que há 70% de probabilidade de que ocorra um default da dívida na Grécia (contra 50% dois meses atrás).

O fenómeno não passou despercebido entre os investidores. Preocupados com a ideia de ver um reescalonamento dos seus pagamentos ou uma redução do valor dos seus créditos (no contexto de uma renegociação defendida actualmente por Berlim), os bancos franceses diminuíram em 2010 a sua exposição à dívida soberana grega: esta passou de 19 mil milhões para 10 mil milhões de euros. Os bancos alemães realizaram um movimento similar: os seus contratos baixaram, entre Maio de 2010 e Fevereiro de 2011, de 16 mil milhões para 10 mil milhões de euros. Discretamente, instituições públicas como o FMI, o BCE e os governos europeus substituíram os bancos e outros investidores privados. O BCE detém 66 mil milhões de euros de títulos soberanos gregos (isto é, 20% da dívida pública do país); o FMI e os governos europeus emprestaram até agora 33,3 mil milhões de euros. O mesmo processo se inicia com Irlanda e Portugal.“O que significa que, em caso de reestruturação, são os contribuintes – em vez dos investidores – que pagarão a conta”,10 resumiu o New York Times. Será essa a direcção que realmente queremos tomar?

O Equador diz “não”

Em 2007, sete meses depois de ter sido eleito, o presidente equatoriano Rafael Correa realizou uma auditoria da dívida do país. As conclusões mostraram que houve violação das regras elementares do direito internacional em numerosos empréstimos concedidos. Em Novembro de 2008, o Equador decidiu suspender o reembolso de títulos da dívida com vencimento em 2012 e em 2030.

Com essa operação, esse país conseguiu retomar títulos cujo valor total era de 3,2 mil milhões de dólares por 900 milhões de dólares. Se levarmos em conta os juros que o Equador não terá de pagar, uma vez que houve a recompra de títulos que venceriam em 2012 e em 2030, o Tesouro Público equatoriano fez uma economia de 7 mil milhões de dólares. Isso permitiu o desbloqueio de novos recursos financeiros e, por consequência, o aumento das despesas sociais na saúde, na educação, na assistência social e no desenvolvimento de infraestrutura e da comunicação.

Em matéria de endividamento, a adopção da Constituição equatoriana, aprovada por sufrágio universal em Setembro de 2008, representa um grande avanço. O artigo 290 condiciona todo o endividamento futuro às seguintes regras:

- o endividamento público somente será possível se as receitas fiscais e os recursos provenientes da cooperação internacional forem insuficientes;

- deve haver cuidado para que o endividamento público não afecte a soberania nacional, os direitos humanos, o bem-estar e a preservação da natureza;

- o endividamento público financiará exclusivamente programas e projectos de investimento na área de infraestrutura ou programas e projectos que gerem recursos que permitam quitar a dívida. Não será possível refinanciar uma dívida pública já existente a não ser que as novas condições sejam mais vantajosas para o Equador; a “estatização” das dívidas privadas é proibida. (D. M. e E. T.)

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Artigo disponível em http://diplomatique.uol.com.br/arti...

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1 Notemos que, se o peso relativo da dívida externa pública se estabilizou globalmente nos países em desenvolvimento, o da dívida pública interna aumentou de maneira considerável. Ler Renaud Lambert, “Dette d’hier et dette d’aujourd’hui”, Manière de Voir, n.113, Outubro-Novembro de 2010.

2 Ler Laurent Cordonnier, “Un pays peut-il faire faillite?”, Le Monde diplomatique, Março de 2010

3 Citado por Ingrid Melander e Paul Taylor, “Mises em garde sur un possible reprofilage de la dette grecque”, Reuters, 24 de Maio de 2011

4 Extraído de “Bush y la deuda latinoamericana”, Clarín, 8 de Fevereiro de 1989. Citado por Miguel Angel Espeche Gil, La doctrina Espeche: Ilicitud del alza unilateral de los intereses de la deuda externa, Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional, 15o Congresso, 23-29 de Abril de 1989, Santo Domingo (República Dominicana)

5 Barry Herman, José Antonio Campos e Shari Spiegel, Overcoming developing country debt crises, Oxford University Press, Oxford, 2010

6 Ler Philippe Rekacewicz e Ieva Rucevska, “Aucun vent de panique, mais…”, Le Monde diplomatique, Setembro de 2009

7 “Annuaire de la Commission du Droit International de l’ONU” (ACDI), 1980, v.I, A/CN.4/SER.A/1980,p.148

8 A Convenção de 1969 entrou em vigor em 1980; a de 1986 está em processo de ratificação

9 Para ver a lista completa, ler Cécile Lamarque e Renaud Vivien, “Comment suspendre le paiement des dettes publiques sur une base légale”. In: La dette ou la vie, capítulos 20 e 21, Aden/CADTM, 2011

10 Landon Thomas Jr., “In Greece, some see a new Lehman”, The New York Times, 12 de Junho de 2011

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Fonte: Esquerda.net