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A crise e o futuro da Embrapa

ANTÔNIO MÁRCIO BUAINAIN Publicado em 26.10.2018

Importa dizer que a Embrapa – uma das joias da República – está em crise. Não é a primeira, em sua breve e notável história de 45 anos. Mas talvez seja a mais grave, com pelo menos quatro dimensões: financeira/orçamentária, organizacional, governança e por último, mas sem dúvida a mais importante, a crise de identidade.

Não há dúvidas de que a Embrapa teve – e continua tendo – um papel relevante no desenvolvimento recente da agricultura brasileira, ao lado de muitas outras instituições e atores, dentre as quais se destacam várias universidades tradicionais, como Viçosa, Lavras, Luiz de Queiroz e Santa Maria, institutos estaduais de pesquisa, como o hoje agonizante Agronômico, aqui em São Paulo, o IAPAR no Paraná e a Epagri em Santa Catarina, e organizações e empresas privadas, nacionais e multinacionais. Mas a Embrapa – marca forte e de prestígio – tendeu a capitalizar quase sozinha os louros, e seu papel foi amplificado pelo competente trabalho de sua equipe de comunicação social, que difundiu na sociedade uma percepção de superpoderes que nenhuma instituição de fato tem. Talvez se aplique aqui o conhecido verso do Chico Buarque de Holanda, em Quem te viu quem te vê: “eu não sei bem com certeza porque foi que um belo dia quem brincava de princesa acostumou na fantasia.” O fato é que a Embrapa parece ter acreditado que era maior do que de fato é. E nem precisava, porque o que é já lhe asseguraria um papel único na história do país!

A Embrapa parece estar sendo vítima do próprio sucesso, repetindo um padrão bem brasileiro que solapa iniciativas públicas bem-sucedidas. Este padrão se alimenta de duas fontes: de um lado, o sucesso costuma embriagar e subir à cabeça, tanto dos dirigentes como da maioria do corpo técnico da organização; de outro, rapidamente se estabelece a crença de que o sucesso – que é resultado de competência técnica e institucional específicas— pode ser utilizado em áreas afins e até em atividades que estão claramente fora do mandato e da capacitação original. Esta crença reforça a embriaguez e contamina tanto o(s) governo(s) e demais stakeholders como a própria organização, que se envolve em inúmeras atividades, quase sempre com estardalhaço para valorizar sua participação e contribuição para a sociedade. Presidentes, ministros, governadores e prefeitos das cidades que sediam centros da Embrapa a mobilizam em busca de solução para uma gama enorme de problemas, e raramente recebem um não como resposta. O resultado é uma tremenda dispersão de recursos e uma perda de foco de sua missão principal. O trabalho qualificado dos pesquisadores acaba desviado para outras tarefas, que ainda que sejam importantes, estão fora da competência individual e institucional. Podem angariar prestígio, mas será que produzem resultado efetivo?

Neste contexto, o exercício da humildade, com o reconhecimento de suas próprias limitações, é um passo necessário para superar a crise e abrir espaço para a Embrapa focar sua enorme competência no que é relevante e de fato estratégico para o país. Para isto é preciso conhecer em profundidade a agricultura brasileira, suas transformações recentes, seus desafios, a dinâmica produtiva, as exigências dos mercados e da sociedade, e identificar, com realismo, qual pode ser sua contribuição.

Embalada no sucesso real, mas também em narrativa que exagerou seus feitos e poderes, a Embrapa lançou-se em uma ambiciosa trajetória de expansão, com a criação de novos centros de pesquisa, ampliação do quadro de pesquisadores e envolvimento em um conjunto amplíssimo de pesquisas – todas consideradas essenciais e estratégicas para o país – e de políticas públicas igualmente relevantes, como praticamente tudo que fazem os governos. Esta expansão e atuação também seguiram um padrão bem brasileiro, que abandonou há algumas décadas o exercício do planejamento de longo prazo necessário para a construção do futuro que todos declaramos almejar. Pelo menos em parte a expansão parece ter sido influenciada por variáveis políticas bem estranhas ao que pareceria ser mais racional para a empresa e principalmente para o país. Algumas decisões foram certamente determinadas por oportunidades que não se poderia perder, como os investimentos associados ao PAC, oferecidos à empresa pelo Governo Federal em ano eleitoral, na lógica de “pegar ou largar”, sem lhe dar tempo hábil para identificar prioridades, avaliar custos e benefícios, estimar o retorno para a sociedade e os impactos permanentes sobre o custeio, necessidade de mão de obra etc. A despeito de apresentar balanços sociais sempre muito positivos, não conheço avaliações independentes recentes sobre o impacto e papel das novas – e também das antigas – unidades da Embrapa, que poderiam guiar a necessária reestruturação da empresa para adequá-la à realidade de hoje e antecipar-se aos cenários que se desenham para o futuro.  

Esse crescimento está na raiz das várias dimensões que compõem a crise da Embrapa. As unidades têm a mesma estrutura, contam com chefe-geral, subchefe geral, chefe de P&D, chefe administrativo, comunicação e pessoal administrativo e operacional de apoio. Além das óbvias implicações orçamentárias, talvez o maior custo seja sobre a capacidade de trabalho, uma vez que as chefias são ocupadas por pesquisadores – em geral com bastante experiência e com destaque técnico em suas áreas de atuação –, que tendem a abandonar/reduzir as atividades de pesquisa enquanto no exercício de cargos de gerência e coordenação. Muitos não retomam às pesquisas findo os mandatos, e permanecem em assessorias, na sede ou nas próprias unidades, podendo ser até marginalizados quando o sucessor é associado a grupo político rival. Não raramente se ganha um mau chefe e se perde um bom pesquisador, embora estes fatos nunca venham à tona nas avaliações feitas.

A crise financeira da Embrapa não é diferente da que afeta um grande número de instituições do setor público, incluindo as universidades paulistas, e está diretamente associada a uma composição rígida de gastos, que impede ajustes ágeis para enfrentar os períodos de vacas magras. No entanto, não se pode falar apenas em falta de recursos. O orçamento da Embrapa cresceu 10% entre 2016 e 2017, alcançando R$3,3 bilhões, e mesmo diante das evidências de que a recessão estava chegando, manteve o padrão de gastos como se pudesse ficar imune aos ajustes que estavam em curso. No contexto de restrição fiscal que deve marcar a política pública no futuro imediato, não há saída para a Embrapa sem passar por um redimensionamento, desenhado para fortalecer suas atividades fins, que precisarão ser redefinidas a partir de amplo debate interno e com seus stakeholders, e para liberar orçamento para custear os demais itens das pesquisas, e não apenas a mão de obra. A pergunta que precisa ser feita por toda a Embrapa: o que somos, onde queremos chegar e como vamos chegar?

Superar o gigantismo de forma racional é um desafio quase impossível no setor público brasileiro, seja devido aos direitos garantidos dos servidores seja à inércia institucional que impede fechar ou reestruturar organizações do Estado. A prática mais comum é deixar que as instituições morram lentamente, ou vivam na irrelevância, aqui e acolá obtendo algum resultado devido à perseverança de seus quadros. No caso da Embrapa, deixá-la percorrer esta trajetória seria um crime de lesa-pátria, mas para evitar este destino será necessário uma intervenção saneadora para reposicionar funcionalmente algumas unidades cujos mandatos iniciais e localização foram superados pelas transformações na agropecuária do país, e, se for o caso, até mesmo fechar uma ou outra, e devolver um bom número de pesquisadores para atividades o que eles sabem fazer com excelência: pesquisa. Não faz sentido formar pesquisadores de nível internacional, como são os da Embrapa, e desviá-los para funções gerenciais para as quais não foram preparados. Será preciso, ademais, abrir espaço para renovação e requalificação do quadro a fim de adequar suas competências e capacidades à nova realidade do agro brasileiro, aos novos desafios que já estão colocados pelo paradigma da sustentabilidade, da gestão hídrica às mudanças climáticas, assim como aos velhos, com destaque para o alargamento da base de produtores competitivos e sustentáveis. E sem cair na tentação de fugir ao seu mandato, e tentar resolver lacunas que estão fora da competência de uma instituição de pesquisa.

A dimensão organizacional da crise é uma das mais evidentes. O crescimento da empresa foi acompanhado de um inchaço da sede e da adoção de sofisticados sistemas de planejamento, alocação de recursos, controles administrativos e de decisões que não restabeleceram a capacidade de comando e coordenação efetiva das unidades descentralizadas, mas produziram uma asfixia criativa contrária ao recomendado para instituições de pesquisa em qualquer área, e uma burocracia que consome muitas horas de trabalho dos pesquisadores. Será necessário, sem dúvida, reduzir o peso da sede, rever os procedimentos burocráticos, delegar mais autonomia para as unidades e ao mesmo tempo aumentar a capacidade de coordenação para reduzir a dispersão do foco e os riscos de problemas de agência, sempre presentes nas corporações em geral. Isto só poderá ser feito quando a empresa reencontrar a identidade perdida, e tenha claro, de fato, qual o seu papel e o que fazer, sem populismo e arrogância que volta e meia parece contaminar as propostas e metas da empresa. A reestruturação precisa ser adequada à missão a ser cumprida, e não tirada de manuais de organização e modelos usados por outras instituições. Neste contexto, é também urgente discutir o status jurídico da Embrapa (empresa, autarquia ou uma ‘nova’ figura) e capacitá-la com mecanismos formais para atuar no mundo da inovação e fazer os negócios que são da sua competência. Não é possível manter a Embrapa sob o jugo da irracionalidade de algumas regras da administração pública brasileira, que não se aplicam, em absoluto, a instituições de pesquisa de ponta, que precisam se relacionar com o mundo de maneira ágil (pesquisar relevantes hoje se fazem em redes, cada vez mais internacionais), mobilizar financiamento fora do setor público e recursos humanos fora de seu quadro permanente e estabelecer alianças de longo prazo para alcançar metas bem definidas.

A crise de governança não é irrelevante e também precisa ser enfrentada. A Embrapa foi criada como instituição de Estado, e não para servir a um ou a outro governo. Seu sucesso se assentou na clareza dos seus primeiros dirigentes, aos quais homenageio em nome do dr. Eliseu Alves, que, octogenário, continua ativo, contribuindo lucidamente para a compreensão dos problemas e desafios da agricultura brasileira. Durante pelo menos uma década a Embrapa investiu na capacitação de seu quadro inicial de pesquisadores, adotando política então de vanguarda, de mandar centenas de jovens para se qualificar nos maiores e melhores centros universitários do mundo, e depois lhes proporcionar condições para trabalhar, com autonomia mas com objetivos e rumos claros: tropicalizar as tecnologias chaves que haviam assegurado o sucesso da agricultura nos países de clima temperado. Suas atividades e prioridades nunca foram definidas por planos de um ou outro governo, ou de um ou outro grupo, mas pela missão maior que exigia um período de maturação incompatível com os tempos de mandatos. E foi este investimento de longo prazo associado à clareza de objetivo e foco estratégico que permitiu que a Embrapa, 10 anos depois de sua criação, começasse a produzir resultados e mais resultados, que aos poucos foram incorporados pelos agricultores, transformando-se em inovações que contribuíram para revolucionar a agricultura brasileira – ou pelo menos parte dela. A Embrapa fez pesquisas e gerou tecnologias, e os agricultores, com apoio de outras políticas públicas e do setor privado, as transformaram em inovações. Cada um fez seu papel, e o resultado foi positivo.

Em algum momento de sua trajetória a Embrapa passou a despertar cobiças políticas, e consequentemente a perder a autonomia política necessária para se manter como empresa de Estado. Seus dirigentes, todos com incontestáveis méritos pessoais, passaram a ser escolhidos por clara interferência político-partidária e de grupos de interesse específicos. Estabeleceu-se na empresa uma governança semelhante à de alguns ministérios, onde cada secretário é vinculado a um grupo ou até a um político, aos quais responde com lealdade. Em alguns momentos tinham-se notícias de diretores que “não se davam” e de desrespeito à própria presidência. Cada um tinha uma agenda, que seguia a despeito do véu de aparente coordenação apresentado em documentos de planejamento bem preparados, organogramas e fluxogramas de grande impacto visual. A tentativa de selecionar os dirigentes por meio de uma comissão de busca qualificada, com transparência de critérios, foi feita uma única vez e não chegou a permear a cultura institucional.

Isto resultou em um “desempoderamento” da direção da Embrapa, justamente no contexto de crescente polarização dos debates políticos no país e da própria visão sobre as transformações na agropecuária brasileira. A Embrapa, como instituição de pesquisa, vem sendo vítima de um verdadeiro “fla-flu” interno, com grupos a favor e contra o agronegócio, à agroecologia, ao mercado, à reforma agrária, ao MST, aos índios, etc. etc. E cada um responde a seu “patrão”, que deixou de ser o Estado representado pelo corpo diretivo. Daí decorre uma grande dispersão de esforços e recursos, partilhados em centenas de pesquisas, poucas com capacidade real de aportar as contribuições que fazem diferença na competitividade e sustentabilidade da agricultura brasileira.

É preciso superar esta fragmentação. De um lado, é preciso, em primeiro lugar, reformar o Conselho de Administração (Consad), que tem tido um papel meramente formal, submetido inteiramente ao definido no âmbito do Ministério de Agricultura, Pecuária e Abastecimento, que não parece ter claro o papel da Embrapa para o futuro da agricultura brasileira e a envolve seguidamente no varejo improdutivo. O Consad deveria ser efetivamente representativo dos principais stakeholders da Embrapa, e como tal operar como o locus de debates e definição dos rumos e prioridades da empresa, com responsabilização efetiva dos conselheiros, como ocorre em empresas que adotam boas práticas de governança. Nesta mesma direção, é fundamental empoderar a diretoria para implementar as diretrizes definidas pelo Conselho Administrativo, com estabilidade no mandato e plena accountability. E da mesma maneira, empoderar as unidades para executar o programa aprovado pelo Consad e diretoria executiva, com metas claras, factíveis e passíveis de avaliação objetiva. De outro lado, é preciso estabelecer um amplo mecanismo de consulta e debate interno, visando superar a fragmentação e definir programas de trabalho compatíveis com as prioridades da empresa, e não com as inclinações ideológicas e preferências pessoais dos pesquisadores. Não é uma tarefa fácil, mas o próprio espírito de corpo da empresa, que ora se vê ameaçada, indica que é possível.

A crise de identidade é em parte reflexo das profundas transformações na agropecuária brasileira, que implicam em novos papéis para as empresas e instituições públicas em geral. Desde a criação da Embrapa a natureza da pesquisa agronômica mudou profundamente em todo o mundo. O setor privado, até pouco tempo secundário em áreas chaves para a inovação agrícola, ganhou protagonismo e deslocou as instituições públicas que até finais da década de 80 tinham mais destaque.

No Brasil não foi diferente, a Embrapa perdeu market share em mercados relevantes de soja, milho e algodão, dentre outros produtos, e isto foi apontado, equivocadamente, como indicador de perda de eficiência etc. O problema é que a Embrapa parece não saber o que fazer nestas áreas, e isto reflete precisamente a crise de identidade. Se o papel da Embrapa continua sendo o mesmo de 20 anos atrás, quando o mercado de sementes era pouco desenvolvido e não atendia às necessidades dos agricultores, e sua ação era fundamental para viabilizar a expansão da agricultura nas áreas de cerrado, pode-se dizer que ela não está mesmo cumprindo seu papel e merece um puxão de orelhas. Mas será mesmo este seu papel?

A Embrapa vem sofrendo críticas de muitos setores que aparentemente se sentem desmerecidos e não atendidos pela empresa, cobrança pela qual a própria é parcialmente responsável por prometer mais à sociedade mais do que de fato pode entregar. Mas também decorre da politização da empresa, cujos grupos passaram a interagir politica e partidariamente com segmentos da sociedade em busca de apoio político, tendo como moeda de troca a atenção aos interesses e objetivos dos grupos de apoio. As cobranças vêm de muitos lados, dos agricultores familiares mais pobres e dos menos pobres, que se dizem relegados nos programas da empresa; dos agricultores que integram a classe média rural, que se sentem explorados pelas multinacionais e gostariam de ser atendidos pela Embrapa para reduzir custos; de grandes produtores, que mesmo sendo atendidos pelas empresas e assistência técnica privada buscam na Embrapa legitimações para algumas práticas adotadas; de ambientalistas que cobram maior foco em tecnologias sustentáveis e a acusam de estar a serviço do agronegócio (termo que dependendo do contexto e do interlocutor pode ser pejorativo ou elogioso); dos representantes dos povos das florestas, dos produtores orgânicos e assim por diante. E, não tendo clara a missão e nem senso de prioridade, a Embrapa tem tentado responder a todas as demandas, reforçando a fragmentação de sua ação e debilitando sua capacidade de construir o futuro, como fez na década de 70 ao focar na tropicalização da tecnologia já disponível. E como tampouco consegue atender às demandas, reforça as críticas e aumenta a percepção da crise para além da dimensão real.

O fato é que a Embrapa vem trilhando uma longa e insensível perda de identidade, que a literatura empírica da administração qualificaria como "perda da demonstração da vantagem". Toda organização precisa ter objetivo claro e inequívoco, escopo bem definido e demonstrar sua vantagem frente às demais. A Embrapa foi perdendo a vantagem por talvez duas décadas, e usou o capital social que tinha acumulado tentando parecer o que já não era. Com isso perdeu objetivo e escopo, e vem perdendo efetividade.

Encontrar a identidade e definir suas prioridades é tarefa para a própria Embrapa, em diálogo interno e com a sociedade. No entanto, como ponto de partida é preciso esclarecer o posicionamento da Embrapa como empresa pública, que precisa ser gerida com eficiência, mas sem perder a sua natureza de empresa pública, que só se justifica para gerar produtos e serviços que não podem ser providos pelas empresas privadas, guiadas pela lógica do mercado. O papel da Embrapa não é gerar lucro produzindo sementes, e nem vendendo tecnologia. Trata-se de uma falácia que precisa ser desmascarada, e que só a Embrapa pode fazê-lo ao exercitar a humildade mencionada acima. A Embrapa, como as universidades, não sobreviveriam um mês vendendo tecnologia, pelo simples fato que os principais e mais valiosos ativos da Embrapa e das universidades não são comercializáveis. São ativos de conhecimento não passíveis de apropriação privada, mas sem os quais seria impossível produzir as inovações que efetivamente geram as transformações e o desenvolvimento. Seria possível a Embrapa cobrar pelo conhecimento que viabilizou o zoneamento agroecológico e de riscos climáticos, um dos mais importantes instrumentos para a gestão sustentável da agricultura brasileira? Ou vender os resultados das análises das informações colhidas pelo Cadastro Ambiental Rural (CAR), que vem sendo feito pela Embrapa, revelando o papel dos agricultores na conservação do meio ambiente, retirando-os do papel de vilão a eles atribuído nem sempre com justiça? Seria possível cobrar pelas centenas de manuais de melhores práticas agrícolas e pecuárias, produzidas pela Embrapa, resultantes de pesquisas sérias e que têm enorme potencial de impactar positivamente a produção e produtividade? Ou pelas tecnologias da carne carbono neutro e integração lavoura, pecuária, silvicultura (ILPS), que estão na base do ambicioso plano da agricultura de baixo carbono (ABC)?

É evidente que não tenho nenhuma receita de bolo, mas é preciso dizer que o papel da Embrapa é estratégico, aqui definido pelo que é relevante para o crescimento sustentável da agricultura brasileira e que não pode ser assegurado pelo setor privado. A Embrapa hoje parece ser uma solução em busca de problemas. E problemas não faltam. Menciono alguns exemplos que certamente estão na lista de prioridades, e que como tal deveriam ser tratados: gerar tecnologia para as “culturas negligenciadas”, praticadas principalmente por pequenos produtores, e que não oferecem atrativos de mercado para as empresas privadas; gerar capacitação e conhecimento para o domínio das áreas tecnológicas de fronteira, que estão se difundindo rapidamente e serão crucias para a competitividade da agricultura brasileira; investir em tecnologia e conhecimento para lidar com o processo de mudanças climáticas e aquecimento global, que pode ter impacto devastador no Brasil caso se mantenha o status quo; gerar tecnologias para lidar com o uso crescente de agroquímicos pela agricultura tropical intensiva; viabilizar a pecuária carbono neutro; manter e gerir o banco de germoplasma cujo valor estratégico é crescente. E tudo isto no contexto da sustentabilidade, que inclui as dimensões econômicas, ambientais e sociais.

O pesquisador Sebastião Barbosa acaba de assumir a presidência para um mandato de quatro anos. Qualificações pessoais não lhe faltam. Com sólida formação acadêmica, profundo conhecedor da empresa, como pesquisador e gestor, e larga experiência profissional no exterior, está mais que preparado para o posto. Resta saber se está e se se manterá empoderado para enfrentar os desafios de colocar a Embrapa em trajetória que a mantenha como ativo estratégico do Estado brasileiro. De minha parte, como “embrapiano de coração” e como cidadão brasileiro, desejo-lhe sabedoria e paciência para liderar o processo de psicanálise institucional que parece ser necessário para assegurar o sucesso futuro.

Publicado em Jornal da Unicamp